Termo de Referência: o documento que mais gera multas
O Termo de Referência (TR) é definido no Art. 6º, XXIII, da Lei 14.133/2021 como o documento necessário para contratação de bens e serviços, que deve conter os parâmetros e elementos descritivos. O Art. 40, §1º, complementa: o TR deve conter todos os elementos do Art. 6º, XXIII.
É o documento mais sensível da contratação porque define o objeto, os critérios de julgamento, as obrigações contratuais e a pesquisa de preços. Um TR mal elaborado gera impugnações, recursos, licitações desertas e responsabilização pessoal do servidor.
Elementos essenciais do TR (Art. 6º, XXIII):
• Definição do objeto (inclusive quantitativos)
• Fundamentação da contratação (vínculo com ETP)
• Descrição da solução como um todo
• Requisitos da contratação
• Modelo de execução e de gestão do contrato
• Critérios de medição e pagamento
• Forma e critérios de seleção do fornecedor
• Estimativas de preços (com pesquisa conforme IN 65/2021)
• Adequação orçamentária
Exigências adicionais do Art. 40:
• Parcelamento do objeto quando viável (Art. 40, V)
• Especificações complementares de sustentabilidade
• Não utilização de minutas padronizadas deve ser justificada por escrito
Por que isso importa. O TR é o documento que o tribunal de contas analisa primeiro quando questiona uma contratação. Ele deve ser coerente com o ETP que o antecede e servir de base para o edital. Se o TR for insuficiente, todo o processo é comprometido.
Fonte primária: TCU — Manual de Licitações 5ª edição, seção 4.3 | Lei 14.133/2021
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O ETP vem primeiro — sempre. O Art. 18 da Lei 14.133 estabelece que a fase preparatória começa pelo planejamento, e o TR é elaborado com base nas conclusões do ETP. O TCU já condenou processos em que o TR foi elaborado antes do ETP (Acórdão 2037/2019). A sequência legal é: DFD → ETP → TR → Edital.
No âmbito federal, a IN SEGES 81/2022 (Art. 11) dispensa o TR na licitação frustrada (Art. 75, III), nas adesões a atas de registro de preços e nas prorrogações de serviços contínuos. Para obras e serviços de engenharia, o equivalente ao TR é o Projeto Básico (Art. 6º, XXV), que tem requisitos próprios e mais detalhados.
Especificações que direcionam para marca específica sem justificativa técnica (Art. 41). Ausência de pesquisa de preços com metodologia da IN 65/2021. Não justificar o parcelamento ou não do objeto. Não incluir critérios de sustentabilidade quando aplicável. Não utilizar minutas padronizadas sem justificativa escrita. Incoerência entre TR e ETP. Cada um desses erros está documentado em jurisprudência do TCU.
Art. 6º, XXIII (definição); Art. 40, §1º (elementos obrigatórios); Art. 40, V (parcelamento); Art. 41 (marca). IN SEGES 81/2022 (regulamenta TR no âmbito federal). A Lei 14.133 exige minutas padronizadas de TR (Art. 19, IV) — a não utilização deve ser justificada por escrito. Modelos oficiais estão disponíveis no Compras.gov.br e no Manual do TCU 5ª edição.
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